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Corruzione, Alberto Vannucci: “Pressione corruttiva, politica in subordine” Cronaca, Opinion leader

Firenze – Corruzione, una delle parole chiave del secolo. E forse della storia umana. L’argomento, tornato di nuovo alla ribalta a causa della passata polemica sull’Anac e la nuova bozza di legge, ad ora congelata da Brunetta, è tornato invece qualche settimana fa agli onori delle cronache in Toscana, per la vicenda attinente ai rifiuti delle concerie di Santa Croce e al loro smaltimento. Di corruzione parliamo con Alberto Vannucci, professore di Scienza Politica presso l’Università di Pisa, dove dirige il Master in Analisi prevenzione e contrasto della criminalità organizzata e della corruzione, organizzato insieme all’associazione Libera. Tra le sue ultime pubblicazioni “Lo Zen e l’arte della lotta alla corruzione” (2018) e “La corruzione come sistema” (2021).

Una prima domanda, inevitabile, riguarda il concetto stesso di corruzione: cos’è la corruzione, al di là di generici riferimenti?

Il concetto di corruzione è molto cambiato negli ultimi anni. Non si associa più solo ai reati di corruzione “classici”, i casi in cui circolano tangenti. Si è venuta  a creare una nuova concezione di corruzione, che è quella emersa nelle politiche di prevenzione e che è un concetto molto più largo, che prescinde anche dalla violazione delle leggi . C’è corruzione tutte le volte che gli amministratori pubblici abusano di un potere loro affidato per conseguire vantaggi privati. Quindi l’idea di corruzione come abuso, di potere che si può manifestare anche in forme apparentemente lecite, allarga la gamma dei fenomeni di cui ci dobbiamo preoccupare. Ogni volta che si gestisce male il potere pubblico, ogni volta che c’è cattiva amministrazione, allora riconosciamo una forma di corruzione, spesso particolarmente insidiosa, perché i magistrati non hanno gli strumenti per poterla perseguire. Questa concezione di corruzione in qualche modo chiama in causa anche altri soggetti, altri attori, come i mezzi di comunicazione, ma soprattutto la società civile nel suo ruolo di portatrice di una funzione di monitoraggio e di sanzione politica e sociale rispetto a deviazioni, distorsioni, abusi nell’esercizio del potere pubblico.

 E’ ineliminabile la connessione fra corruzione e criminalità organizzata?

La connessione fra criminalità organizzata e corruzione non è solo una connessione, è qualcosa di più. E’ una simbiosi, nel senso che i due fenomeni si alimentano a vicenda; l’Italia, che conosce purtroppo la presenza radicata sul territorio di ben 4 organizzazioni criminali dalla storia plurisecolare, più altre piccole formazioni riconosciute di natura mafiosa, ne è un esempio, un laboratorio straordinario di intrecci fra corruzione e criminalità organizzata. La pratica della corruzione è uno strumento-strategia che sempre più spesso le mafie utilizzano per fare affari, ottenere impunità, conquistare spazi nei processi decisionali e occasioni di profitto in settori molto lucrosi, per intessere una rete di relazioni con i decisori pubblici, per guadagnare legittimità, consensi e così via. La corruzione è uno strumento con cui le mafie potenziano il loro raggio d’azione. Ma c’è di peggio: non è soltanto la criminalità organizzata che utilizza la corruzione, ma è la stessa pratica corruttiva che diventa una sorta di calamita che attrae i gruppi criminali e che trova, nella loro presenza all’interno dei circuiti della corruzione, uno strumento di consolidamento. Quando al tavolo da gioco della corruzione, che spesso è un tavolo esteso che vede la partecipazione di tanti soggetti diversi, siede anche l’attore criminale, c’è una maggiore capacità di tenere tutti sotto controllo, di dare ordine e stabilità. Quindi da un lato la mafie corrompono, dall’altro la corruzione mette radici più profonde grazie alla presenza mafiosa e ne incoraggia la migrazione verso nuove terre di conquista. Il fatto che sempre più spesso si senta parlare della presenza di gruppi mafiosi in aree di non tradizionale insediamento, nel Centro nord, è il frutto dell’utilizzo efficace da parte delle mafie di strategie di natura corruttiva.

Come mai il dilagare della corruzione non provoca più quella rivolta etica generale che provocò nella Prima Repubblica?

La rivolta etica generale che si sollevò in conseguenza alla vicenda di Mani Pulite non è più concepibile per un motivo tutto sommato semplice: non esiste oggi una forma di corruzione politica in Italia paragonabile a quella degli anni  di Mani Pulite. Nessuno scandalo potrà portare, come accadde appunto per  Mani Pulite, al coinvolgimento generalizzato dell’intera classe politica. Quel modello di corruzione vedeva nei partiti politici il soggetto che giocava un ruolo egemone, destinatari di una quota delle tangenti, garanti e regolatori del funzionamento ordinato dei circuiti e dei meccanismi corruttivi. Colpiti quelli, le inchieste di Mani Pulite andarono al cuore del sistema partitico della Prima Repubblica, il sistema collassò, implose, e con esso ci fu un’enorme delegittimazione dell’intera classe politica, in una sorta di sollevazione popolare nei confronti di quel fardello rappresentato da una corruzione diventata sistema, coi suoi costi intollerabili sui bilanci dello Stato, con l’esplosione del debito pubblico. Oggi la corruzione sembra ancora sistemica, ma i meccanismi che emergono in occasione degli scandali r delle inchieste giudiziarie degli ultimi anni non hanno più quelle caratteristiche. Vedono un ruolo prevalente di coordinamento delle attività di corruzione, anche negli scandali di maggiori dimensioni, da parte di soggetti diversi, mentre gli attori politici hanno assunto un ruolo quasi subalterno o secondario, e di fatto non hanno la capacità di incidere sugli equilibri politici a  livello nazionale. Si tratta di scandali e vicende che per loro natura, per quanto gravi e rivelatrici di una realtà di corruzione diffusa, rimangono circoscritti. Semplicemente, l’attenzione dei media e dunque dell’opinione pubblica, quando ad essere colpito dallo scandalo non è il leader politico di vertice, tende a farsi più labile, e a questo probabilmente si somma anche una sorta di assuefazione o saturazione dopo i grandi scandali degli anni passati E’ comunque soprattutto nella natura del protagonisti delle vicende di corruzione, oggi spesso funzionari e manager pubblici, professionisti, faccendieri, imprenditori piuttosto che politici, che a mio giudizio risiede la ragione della minore capacità di indignazione e mobilitazione che questi scandali oggi suscitano.

 Quanto influisce la gestione delle risorse in arrivo col Recovery Fund sul rinnovato appello all’attenzione da parte di tutti gli osservatori?

Nella bozza di decreto legge che dovrebbe in qualche modo strutturare questo tortuoso percorso di semplificazione, si fa riferimento al depotenziamento del ruolo dell’autorità nazionale anticorruzione, le cui attività di controllo e di coordinamento della relazione dei piani di prevenzione della corruzione verrebbero riassorbite dal ministero della pubblica amministrazione nonché ripartite a livello di singole amministrazioni . Di fatto, si toglie a un organismo indipendente il potere di sovrintendere ed esercitare una funzione di controllo autonomo rispetto ai processi decisionali, rallentando la struttura e indebolendola. E’ un approccio, a mio parere, estremamente miope. Pur nella consapevolezza che occorre accelerare i processi decisionali perché ci sono dei vincoli temporali che ci impone il PNRR, la soluzione che si prospetta è quella di togliere i freni alla macchina amministrativa per andare più veloci. Togliere i freni significa che, anziché privilegiare un meccanismo di controllo più efficiente, mirato a verificare e supervisionare che le modalità di spesa pubblica non violino i criteri di efficienza, trasparenza, perseguimento degli obiettivi, si preferisce creare una nuova realtà amministrativa in cui si confondono le funzioni di controllato e controllore, con una commistione di ruoli che inevitabilmente finirà per indebolire ogni forma di responsabilità.

Qual è secondo lei la logica che spinge in questo senso?

Ci si arrende di fatto all’inesorabile cultura dell’emergenza, che è stata perseguita coerentemente negli ultimi anni, dal famigerato Sblocca-cantieri, alla revisione-sospensione del Codice degli Appalti. Una logica emergenziale che, lo sappiamo, come ci insegna la storia del nostro Paese e la conoscenza teorica dei fenomeni di corruzione, è estremamente vulnerabile alla corruzione e alle infiltrazioni mafiose. Se questa è la stella polare che deve orientare le scelte amministrative nei prossimi anni, allora varrebbe la pena di rafforzare i meccanismi di controllo. E invece si va in direzione opposta, depotenziando l’Anac e non investendo in un rafforzamento della trasparenza e dei presidi di legalità. Un’altra critica condivisibile formulata dal presidente del’Anac  è che secondo la bozza di decreto legge si raddoppia la percentuale di dirigenti di nomina politica, che dovranno gestire, con poteri straordinari e in deroga a tutte le norme e le disposizioni vigenti, questa inondazione di miliardi del Recovery fund. Si sono create, con ogni evidenza, le condizioni per un innalzamento esponenziale dei rischi di corruzione nella gestione di queste risorse. Si sta creando una sorta di tempesta perfetta, in cui tutte le condizioni convergono per creare enormi spazi di manovra per i soggetti che, con l’avvento del Recovery, intendono costruire “comitati d’affari”.

Con le ultime vicende in tema di rifiuti, la Toscana Felix si è improvvisamente svegliata da un sonno da cui neppure gli espliciti allarmi di tante associazioni e fondazioni avevano interrotto. Cosa è saltato in Toscana?

L’idea di una Toscana Felix è sempre stata illusoria. La Toscana è una sorta di “regione di mezzo” in cui soggetti di varia natura, inclusi quelli di provenienza criminale, hanno reinvestito capitali e fatto affari, sia nei settori legali come appalti pubblici, edilizia privata, turismo o altro, che nei mercati illegali, dagli stupefacenti all’usura. E’ una regione in cui possiamo ancora vantare un presidio civico consolidato, che in qualche modo rappresenta e ha rappresentato un vincoli ai tentativi di infiltrazione. Ma non si tratta di una barriera impenetrabile, come dimostrano le numerose inchieste degli ultimi anni, in cui emergono elementi di vulnerabilità, tra cui un tessuto imprenditoriale che a certe condizioni sembra disposto ad anteporre la logica del profitto anche al rispetto di criteri, mi verrebbe da dire fondamentali, di legalità; il mondo delle professioni, dove il coinvolgimento all’interno di certi circuiti opachi di relazioni che permettono di influire sulle decisioni pubbliche, viene anteposto a ogni principio di deontologia professionale e, anche in questo caso, al rispetto delle leggi. Come mostrano i Rapporti che la Regione Toscana pubblica ormai da 4 anni con la Scuola Normale Superiore, si tratta di una realtà che ha manifestazioni differenziate. Non abbiamo l’evidenza di insediamenti mafiosi autoctoni, ma ci sono formazioni criminali “a geometria variabile”, che uniscono e mettono insieme e fanno fare affari a soggetti criminali di provenienze diverse, che utilizzano anche l’arma della corruzione, come appunto sembrano mostrare le risultanze delle ultime inchieste.

Tornando alla questione già toccata prima, chi subisce secondo i suoi studi le pressioni più forti sembrano essere gli amministratori-burocrati, piuttosto della politica.

In generale, il “corruttore” indirizza la propria attenzione verso gli interlocutori che ritiene più influenti, più stabili all’interno della macchina amministrativa, più affidabili. Da questo punto di vista, la Toscana non fa eccezione nella tendenza nazionale che vede gli attori politici in qualche modo subalterni anche all’interno di queste reti opache di scambio che in qualche caso configurano dei potenziali illeciti, dando avvio a inchieste giudiziarie. Il ruolo degli attori politici è un ruolo per così dire di sponda, secondario, quando c’è. In molti casi vengono completamente tagliati fuori. Sia gli attori criminali che gli aspiranti corruttori, si rivolgono, spesso tramite figure di intermediazione, che in molti casi hanno un ruolo professionale, direttamente a interlocutori su cui sanno di poter contare per una loro maggiore stabilità nel ruolo. Quindi, interlocutori che occupano incarichi di natura dirigenziale, i manager delle società pubbliche, delle partecipate. Sono  questi i soggetti di cui sempre più frequentemente si osserva un coinvolgimento all’interno dei circuiti e delle reti della corruzione.

Con l’arrivo del Recovery, partono anche le grandi operazioni di rilancio delle città, che vedono, oltre a operazioni di carattere immobiliare anche il ripensamento e la riorganizzaizone degli spazi urbani, come mostra l’esempio della Grande Firenze spesso menzionata dal sindaco Nardella. Si tratta di operazioni diffuse su tutto il territorio italiano, in particolare nelle città d’arte  vocate al  turismo. Bisogna alzare la guardia?

Le grandi operazioni immobiliari, così come le grandi opere pubbliche, purtroppo in Italia hanno tradizionalmente rappresentato occasioni per grandi affari sottobanco, e spesso anche per grandi casi di corruzione. Non è ovviamente una condizione necessaria, ma rimane una fonte di legittima preoccupazione, che richiede un rafforzamento dei presidi di legalità. Simili operazioni in genere sono fonte di un investimento pubblico cospicuo, risorse finanziarie che inevitabilmente attrae appetiti proporzionali, chiamando in causa attori economici forti che spesso fanno valere e fanno pesare la loro capacità di condizionamento sui decisori pubblici, siano essi politici, manageriali o burocratici. Quando entrano in gioco una rideterminazione degli spazi dell’utilizzo degli ambienti urbani e un ribilanciamento urbanistico e architettonico un semplice tratto di penna su un piano di governo del territorio può generare enormi posizioni di rendita a vantaggio dei proprietari immobiliari e agli investitori. Ciò ovviamente chiama in causa i il ruolo dei pochi soggetti che hanno disponibilità di risorse per investire all’interno di questi nuovi scenari. Sappiamo che fra gli indicatori di rischio della presenza degli attori criminali, c’è una frequenza anomala di passaggi di proprietà in relazione a certe attività commerciali o a certe proprietà immobiliari, specie quelle di lusso. Sappiamo che i soggetti che hanno disponibilità di risorse sono in alcuni casi soggetti capaci di riciclare i proventi di attività illecite di cui dispongono attori criminali, che adesso hanno l’opportunità di approfittare delle difficoltà generate dalla crisi economica che ha fatto seguito alla pandemia. Non bisogna generalizzare, ma rimanere vigili sì.

Il sistema che fa capo all’Anac secondo lei è stato efficace?

Si tratta di un sistema  di prevenzione della corruzione relativamente giovane, istituito con la legge 190 del 2012, ed ha iniziato a operare a pieno regime solo un paio d’anni anni dopo. Ha conosciuto la sua stagione di maggiore crescita e visibilità pubblica con il presidente Cantone. Ora l’Anac sta attraversando una fase di stasi, in modo convergente viene fatto oggetto di attacchi, si sottraggono funzioni, sembra si miri in qualche modo a un depotenziamento della sua funzione di presidio di legalità. Non dimentichiamo che l’Anac non ha funzione di repressione della corruzione, ma di prevenzione La sua missione è quella di creare un contesto istituzionale e di fornire strumenti alle pubbliche amministrazioni perché operino minimizzando il rischio che si attivino dei circuiti di natura corruttiva, contribuendo ad accrescerne efficienza e trasparenza. Il bilancio della sua attività è inevitabilmente in chiaroscuro. E’ positivo, il ruolo che l’Anac ha giocato anche in alcune vicende particolari, penso allo scandalo Expo dopo il quale la funzione dell’Anac di vigilanza collaborativa e l’avvio della procedura di commissariamento di alcune società coinvolte nello scandalo. Questo ha permesso di gestire i lavori superando l’emergenza dell’inchiesta, come accaduto anche nella vicenda del Mose e in altri grandi scandali di corruzione, bilanciando l’esigenza di legalità con quella di mantenere posti di lavoro, completare le opere pubbliche, dare soddisfazione agli interessi collettivi alla radice di quelle realizzazioni. Altro elemento positivo è quello di avere introdotto nella PA, per quanto forse in modo un po’ formalistico, una cultura volta all’utilizzo degli strumenti di trasparenza e di prevenzione della corruzione, come parte integrante del perseguimento della stessa attività amministrativa.

I risvolti più critici?

La criticità più rilevante dell’Anac è derivata dal fatto di agire in un contesto che ha fatto sì che prevalesse  quella che è stata chiamata la “cultura dell’adempimento”. Vale a dire, molte delle attività che erano necessarie per rafforzare una cultura dell’anticorruzione, ossia un orientamento di valore finalizzato a permettere un funzionamento della macchina amministrativa più celere ed efficiente nel rispondere ai bisogni dei cittadini, sono state messe in secondo piano rispetto a quella che è la logica dell’adempimento, cioè l’idea che le politiche anticorruzione si traducessero nella produzione di una serie di documenti che servivano a certificare che ogni ente pubblico aveva “fatto il compito a casa”. Una logica burocratica nel senso deteriore del termine, formalistica, che ha reso quegli strumenti spesso una semplice operazione di natura cosmetica, in cui ci si nascondeva dietro al fatto che le carte erano a posto, che il piano anticorruzione c’era, il responsabile pure, per nascondere la realtà di un disinteresse, o un’incapacità derivante da mancanza di strumenti e risorse, di farsi carico in modo effettivo delle politiche di prevenzione. In questo senso l’Anac forse poteva fornire più strumenti e supporto. L’Anac da sola, e coi suoi soli scarsi mezzi, non poteva certo determinare la transizione rivoluzionaria verso una politica di prevenzione della corruzione da intendersi come componente necessaria per realizzare un obiettivo di più ampio respiro, quello di garantire un miglior funzionamento e una migliore capacità di ascolto della pubblica amministrazione ai bisogni collettivi.

Quali sono gli strumenti che secondo lei dovremmo potenziare o costruire per ridurre al minimo il rischio della corruzione?

L’Anac può incidere solo in parte sui tempi lunghi con cui si realizzano i lavori pubblici. Ad esempio, si è dimostrato molto efficace l’utilizzo dello strumento della vigilanza collaborativa che ha fornito, come dicevo prima, uno strumento flessibile alle PA perché il controllo non diventasse fattore di freno o di blocco, ma al contrario favorisse una forma di collaborazione istituzionale tra chi realizza un’opera e chi controlla che questo avvenga in tempi rapidi e senza inquinamenti. Si potrebbero citare anche altri strumenti efficaci, ma la lotta alla corruzione richiede interventi lungimiranti e di ampio respiro. Di sicuro non esiste una ricetta magica. In termini generali, l’applicazione coerente e prolungata nel tempo di almeno due principi potrebbe dare una chiave di intervento efficace.  In primo luogo, integrità e buona amministrazione richiedono trasparenza nelle decisioni, interoperabilità dei dati, informazioni libere che circolino a disposizione del pubblico. Una trasparenza vera, fatta di accessibilità e leggibilità delle informazioni: i dati devono poter essere consultati e confrontati, fornendo strumenti che da un lato permettano agli enti pubblici di confrontare e adottare i modelli organizzativi più efficienti, dall’altro ai cittadini di operare una poderosa funzione di controllo diffuso. La più potente forza anticorruzione è il monitoraggio civico dal basso, capace di rispondere all’evidenza della corruzione con la risposta della società civile.
Un secondo elemento riguarda la componente umana della PA. Occorrerebbe innervare nelle strutture pubbliche una serie di competenze professionali, selezionate da criteri rigorosamente meritocratici, autonome dal condizionamento politico e aventi una formazione non soltanto di natura giuridica, come quasi sempre accade oggi. E’ necessario dotare la PA di soggetti con abilità professionali di natura tecnica, ingegneri, economisti, aziendalisti, architetti, statistici, informatici, sociologi, che non vedano la priorità assoluta del loro agire nel rispetto formale delle procedure, bensì guardino a quelle procedure come la cornice entro la quale realizzare obiettivi di interesse collettivo.

 

 

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