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Facciamo un esperimento: liberiamo la scuola Opinion leader

di Andrea Ichino e Guido Tabellini

Bologna – Per affrontare  i problemi più urgenti della scuola italiana è necessario aver chiaro quale deve essere il disegno di lungo periodo del sistema scolastico che vorremmo per il nostro Paese.  È un approccio che può sembrare un’inutile perdita di tempo dati i vincoli che la situazione attuale pone. Ma è l’approccio giusto se pensiamo, ad esempio, al problema di come selezionare e retribuire insegnanti migliori, più preparati e più disposti a impegnarsi. Numerosi studi, dimostrano che la qualità degli insegnanti è l’ingrediente principale per il successo di una scuola, ma per migliorare la qualità dobbiamo contemporaneamente decidere se vogliamo un sistema di scuole autonome e libere di gestire le loro risorse umane, oppure un sistema di scuole controllate da un organo centrale a cui sia deputata la funzione di stabilire chi possa diventare insegnante e da cui tutti gli insegnanti dipendano direttamente.

Invertendo, quindi, il modo tradizionale con cui i problemi della scuola sono solitamente affrontati, è necessario innanzitutto riflettere sulle caratteristiche del disegno ottimale di lungo periodo di un sistema scolastico, per poi descrivere nei dettagli una proposta specifica che ci porti nella direzione del sistema ritenuto migliore.

1) Un’ iniezione di autonomia e concorrenza può essere utile alla scuola italiana

Quale deve essere il ruolo dello Stato nell’istruzione? In linea di principio, i ruoli possibili sono tre, come in qualunque altro servizio pubblico: regolamentazione, finanziamento, erogazione diretta del servizio. Oggi in Italia lo Stato svolge il ruolo di regolatore di tutte le scuole, definendo in modo dettagliato e piuttosto inflessibile i contenuti dell’istruzione scolastica.  Lo Stato svolge anche un ruolo preponderante di erogazione e finanziamento del servizio nell’istruzione pubblica.  Infine, il finanziamento statale dell’istruzione è riservato quasi esclusivamente alle scuole pubbliche; cioè erogazione diretta e finanziamento sono strettamente connessi tra loro.

Questa ripartizione di ruoli è frutto di scelte storiche che non sono mai state seriamente messe in discussione. Ma a ben vedere non vi sono ragioni cogenti a favore di questa ripartizione piuttosto che di altre. Anzi, il fatto che lo Stato abbia un ruolo preponderante in tutti e tre i ruoli è fonte di distorsioni. In altri paesi il ruolo dello Stato come erogatore diretto di servizi si è ridotto, è stata introdotta maggiore autonomia e concorrenza tra gli istituti scolastici, pur contininuando ad affidare allo Stato, con opportuni adattamenti, gli altri due ruoli.

Vi sono buone ragioni a favore di questa evoluzione. È infatti ragionevole attendersi che organizzazioni autonome e in concorrenza tra loro siano maggiormente stimolate a migliorare la qualità dei beni e dei servizi offerti, piuttosto che strutture direttamente controllate da un ente centrale in ogni dettaglio della loro attività. L’autonomia consente alle organizzazione di operare sulla base di informazioni migliori e acquisite più rapidamente proprio riguardo al bacino di utenza che esse mirano a servire. Consente anche di modificare in modo flessibile e veloce le decisioni prese quando le mutate condizioni lo richiedono, cosa che diventa molto più difficile fare per un ente centrale lontano dalle realtà locali. La concorrenza, infine, ossia il non poter contare su una clientela sicura, crea l’incentivo a non adagiarsi sugli allori e lo stimolo a migliorare continuamente i servizi e i beni offerti sotto la pressione dei competitori.

2) La nostra proposta

La nostra proposta trae ispirazione dall’esperienza delle Grant Maintained schools inglesi e delle Charter schools americane, due esperienze internazionali che prevedono una maggiore autonomia delle singole scuole e hanno ottenuto risultati incoraggianti sia in termini di efficienza sia di equità. Le “Charter Schools”  negli USA hanno avuto effetti positivi soprattutto nei quartieri più disagiati delle grandi città. Sono scuole autogestite da comitati di genitori, docenti o enti “no profit”, che contrattano con l’autorità scolastica gli obiettivi del progetto educativo. Altrettanto positiva è l’esperienza inglese delle “Grant Maintained schools” (GMS) iniziata nel 1988, terminata nel 1998, ma essenzialmente riproposta poi nella forma delle “School Academies”. Furono in questo caso i genitori a decidere, in un’elezione democratica, se il loro istituto dovesse uscire (“opt out”) dal sistema tradizionale, per diventare una GMS autogestita, pur con fondi pubblici.

Alla luce di queste esperienze, la nostra proposta consiste nella:

  • possibilità di uscita volontaria dal sistema pubblico attuale per le scuole che lo desiderano,
  • ma con modalità che siano sperimentali, controllate e attentamente valutate.

I parametri fondamentali da definire per descrivere la proposta sono quindi i seguenti:

  1. a quali scuole è destinata;
  2. su quali ambiti le scuole interessate avranno autonomia;
  3. in quale modo le scuole dovranno decidere se diventare autonome;
  4. con quale governance funzioneranno le scuole autonome;
  5. come le scuole autonome saranno finanziate;
  6. che forma prenderà la valutazione delle scuole autonome da parte dello Stato;
  7. come verranno diffusi tra le famiglie gli esiti e le informazioni della valutazione pubblica;
  8. quali possibilità di rientro nel sistema tradizionale avranno le scuole durante la fase sperimentale.

 A quali scuole è destinata la  proposta

Per poterne valutare gli effetti in un insieme sufficientemente ampio di contesti diversi, soprattutto nella fase sperimentale, la proposta deve essere accessibile (su base volontaria)  alle scuole di ogni ordine e grado in tutte le regioni del Paese. Ci sono però ragioni per iniziare dalle sole scuole superiori, in congiunzione con una modificazione dei cicli che riduca di un anno l’intero percorso educativo.

La proposta nella fase sperimentale e a regime

Prevediamo una fase sperimentale di 5 anni dalla quale sia possibile tornare indietro limitando ove possibile gli effetti permanenti per le persone e le istituzioni coinvolte. Se dopo 5 anni la sperimentazione avrà dato esiti favorevoli, le scuole autonome continueranno ad operare come nella fase sperimentale ma in un contesto che da quel momento potrà avere effetti permanenti.

Su quali ambiti le scuole interessate avranno autonomia

A regime, l’autonomia dovrà riguardare ogni ambito della vita scolastica:

  • La definizione dei nuovi contratti di natura privata per la gestione di tutto il  personale, insegnanti inclusi.
  • Le assunzioni, i licenziamenti e le retribuzioni dei docenti che devono poter essere selezionati dalle scuole senza vincoli o certificazioni; l’evidenza internazionale è quasi unanime nell’affermare che non esista correlazione tra le certificazioni degli insegnanti e i risultati da loro conseguiti.
  • L’offerta formativa, i programmi, le modalità di insegnamento e gli orari che dovranno poter essere definiti dalle scuole liberamente.
  • La gestione del capitale fisico e delle attrezzature, inclusi acquisti e vendite di edifici scolastici.

Durante la fase sperimentale iniziale, le scuole divenute autonome potranno godere degli stessi margini di autonomia sopra elencati per la situazione a regime, Quindi non potranno essere evitati effetti permanenti dovuti all’assunzione o al licenziamento di personale, o alla variazione nel capitale fisico. Qualora si volessero evitare alcuni di questi effetti permanenti, e allo scopo di evitare opposizioni politiche, si può immaginare che il personale precedentemente occupato presso una scuola diventata autonoma possa essere posto in aspettativa rispetto allo status di dipendente pubblico, senza cioè perdere lo status di dipendente pubblico se poi la sperimentazione fallisce. Per ridurre al minimo gli effetti permanenti, nella fase di sperimentazione dovrebbero comunque essere vietate l’alienazione di immobili e la contrazione di prestiti.

Regole a cui le scuole autonome dovranno sottostare

Gli studenti delle scuole autonome dovranno superare gli stessi test standardizzati e gli stessi esami di stato che riguarderanno anche gli studenti delle scuole tradizionali. Questo però potrebbe risultare problematico nel caso dell’attuale esame di maturità i cui diversi formati sono disegnati in modo da corrispondere strettamente alle materie insegnate nelle varie categorie di scuole superiori. Il formato attuale dell’esame di maturità sarebbe difficilmente superabile da studenti che nelle scuole autonome avessero seguito percorsi educativi particolari e personalizzati.

Per risolvere questo problema sarebbe auspicabile una revisione del formato dell’esame di maturità che preveda una serie di prove in una ampia lista di materie. Ogni studente dovrebbe superare le prove corrispondenti ad un numero minimo di materie, obbligatorie (italiano e matematica in particolare) oltre ad ogni prova aggiuntiva che egli o ella si senta in grado di superare. In questo modo alla stessa prova, potranno pervenire studenti con percorsi educativi magari molto diversi ma che comunque dovranno cimentarsi sugli stessi livelli di competenza e apprendimento. Questo formato avrebbe il vantaggio di combinarsi in modo naturale con un sistema di ammissioni all’università in base al quale ogni corso di laurea possa indicare quali prove di maturità debbano essere superate dagli studenti interessati e con quali votazioni.

Per quel che riguarda i criteri di ammissioni alle scuole autonome, riteniamo che la proposta debba essere differenziata a seconda del livello di scuola.  Ai livelli inferiori, ossia fino all’esame di terza media, le scuole autonome non potranno far pagare rette di iscrizione e nel caso in cui gli studenti che facciano domanda siano più dei posti disponibili, le ammissioni dovranno essere decise “a sorteggio”. Alle superiori invece devono essere possibili soluzioni diverse, per le quali rimandiamo al nostro libro.

Modalità di transizione e governance

Come nel caso delle GM schools inglesi, la transizione allo status di scuola autonoma dovrà avvenire a seguito di elezioni in cui la maggioranza degli aventi diritto si esprima a favore del passaggio di status.

Tutti i genitori del potenziale bacino di utenza di una scuola avranno la possibilità di “registrarsi”come votanti anche nel caso in cui non abbiano figli iscritti alla scuola stessa. L’atto di registrarsi costituirebbe il segnale di interesse necessario per legittimare il diritto di voto di questi genitori esterni (ad esempio genitori con figli alle medie, ma interessati alla scuola superiore che i figli vorranno frequentare in futuro). I genitori con figli iscritti sarebbero invece automaticamente registrati.  Una eventuale cordata esterna di genitori che volesse controllare una scuola in opposizione ai genitori degli iscritti, dovrebbe avere una dimensione almeno superiore a quella dei genitori iscritti alla scuola stessa.

Più difficile è considerare una variante della definizione di elettorato attivo che includa anche gli insegnanti. Una soluzione potrebbe essere di consentire al collegio dei docenti della scuola interessata di esprimersi, prima delle elezioni riservate ai genitori, con un voto a maggioranza sui programmi di gestione che si sono candidati. Il risultato della consultazione dei docenti non avrebbe valore vincolante ma alla luce del suo esito chi si candida a gestire la scuola verrebbe invitato a spiegare come intende gestire un eventuale opposizione di un numero elevato di docenti. I genitori avrebbero poi modo di decidere con informazioni adeguate nella elezione a loro riservata.

Le elezioni potranno aver luogo in ogni scuola per la quale uno o più Comitati di genitori, insegnanti o altri soggetti  propongano un “Programma di Gestione”. Questo programma dovrebbe avere le stesse caratteristiche del contratto di  “Charter” che sta a fondamento delle omonime scuole in USA. Ma mentre nel caso americano, il Charter viene contrattato con l’autorità locale, in questo caso esso dovrà essere sottoposto al vaglio degli elettori,  insieme a tutti gli altri Charters proposti per una stessa scuola da altri comitati. È ragionevole pensare a procedure finalizzate a limitare la tipologia di comitati che possano candidarsi, per evitare ad esempio gruppi confessionali, integralisti o mascherature di gruppi illegali.

Diventeranno autogestite le scuole nelle quali la maggioranza degli aventi diritto abbia votato a favore della transizione prevista da uno specifico Programma. In questo modo, si assume che chi non partecipi alle elezioni stia di fatto esprimendo un voto negativo su ogni programma e quindi una preferenza per lo status .

Finanziamento iniziale delle scuole autonome

Al momento della transizione, le scuole, diventate autonome, riceveranno la proprietà di tutti le strutture e di tutti i beni materiali in dotazione alla scuola stessa in quel momento. Riceveranno inoltre un budget pari a quanto lo Stato ha speso mediamente per quella scuola negli ultimi 5 anni, comprese le spese per la gestione del personale. La scuola riceverà anche  una maggiorazione per sostenere le spese derivanti dalla impossibilità di utilizzare i servizi che lo Stato generalmente offre alle scuole: ad esempio per l’amministrazione delle risorse finanziarie, e per la gestione del personale. Per stabilire l’entità di questa maggiorazione sono necessari ulteriori indagini caso per caso.

Le scuole potranno inoltre acquisire risorse da privati, tra i quali anche i genitori stessi degli studenti. Queste risorse, però, saranno assoggettate ad un prelievo redistributivo del 20% da versare in un “Fondo di Solidarietà” a disposizione delle scuole autonome che operino in contesti disagiati e che quindi non possano contare su opportunità comparabili di finanziamento privato.

La “dote” portata da ciascun studente negli anni successivi a quello iniziale

Negli anni successivi al primo, ogni scuola autonoma riceverà fondi in proporzione agli studenti che riuscirà ad attrarre. Ciascun studente porterà con sè una “dote”  pari al costo medio iniziale per studente, stimato in un cluster di scuole simili a quella da lui considerata, indicizzato al tasso di inflazione. Il ministero potrà successivamente incrementare la dote per studente, a fronte di richieste sufficientemente motivate del Comitato di Gestione, con modalità da stabilire.

Valutazione delle scuole e informazione delle famiglie

Ad una apposita commissione di esperti, in collaborazione con l’Invalsi, verranno affidate la raccolta dei dati necessari alla valutazione dei risultati delle scuole  e la diffusione delle relative informazioni alle famiglie. In particolare, per ogni scuola diventata autonoma, verrà identificato un “cluster di controllo”  costituito da scuole equivalenti al momento della transizione. Ciò consentirà di comparare, a parità di contesto, ciascuna scuola autonoma con quelle del cluster di controllo, in termini di:

  • tassi di superamento degli Esami di Stato da parte degli studenti;
  • risultati ottenuti dagli studenti nei testi  di apprendimento;
  • storia successiva degli studenti, all’uscita da ogni scuola;
  • risultati di eventuali ispezioni (posto che si rendano disponibili i fondi per effettuarle);
  • giudizi degli utenti.

La commissione dovrà anche disegnare le modalità migliori per rendere pubbliche e capillari le informazioni raccolte mediante la valutazione. La fornitura di queste informazioni è cruciale affinché le famiglie possano scegliere nel modo migliore.

Eventuale rientro nel pubblico alla fine della sperimentazione  

Dopo due anni, e comunque al quinto anno, potranno aver luogo nuove elezioni per decidere se le scuole diventate autonome debbano o meno rientrare nel settore pubblico tradizionale. Queste elezioni si terranno solo se un terzo dei genitori interessati lo desidera. Se l’elezione avrà luogo il rientro sarà deciso  a maggioranza assoluta degli aventi diritto. In caso di rientro, il personale riprenderà lo status di dipendente pubblico alle condizioni che avrebbe avuto in assenza di sperimentazione.

3) Conclusioni                   

La nostra proposta, proprio perché sperimentale e basata su una scelta volontaria, può superare le obiezioni di chi è pregiudizialmente contrario all’autonomia scolastica.  Il suo obiettivo è quello di sfruttare i vantaggi del far scegliere a chi ha le informazioni più complete e gli incentivi più corretti per farlo nel migliore dei modi. Ossia gli insegnanti che devono disegnare un’offerta formativa adattabile alle esigenze della loro collettività di riferimento; e le famiglie, con  gli studenti, che hanno necessità molto più diversificate di quelle che la scuola attuale riesce oggi a soddisfare. Al tempo stesso questo obiettivo deve essere contemperato con l’esigenza di preservare un ruolo di controllo e di finanziamento pubblico più forte dove è maggiormente necessario, anche per motivi di equità, e di consentire però anche  un uso migliore e non distorto delle risorse.

foto: www,ecotu.it

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