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Regioni e riforme: una centralizzazione senza centro Opinion leader

Bologna – Qualunque opinione si abbia sul tema delle regioni, compresa quella più estrema del loro completo ripensamento, il primo passo da compiere è comunque quello di mettere a fuoco i tratti principali del sistema nel suo complesso alla luce dei quali anche le macro scelte strutturali, ivi compresi questi profili della Carta costituzionale, vanno correlate. Anche perché c’è da ritenere che i mutamenti generali e planetari emersi, e in particolare la profonda influenza che la rete e i sistemi digitali sono destinati ad avere sui livelli istituzionali ed amministrativi modificandone funzioni e struttura, costringeranno comunque e tra breve a rivedere dalle fondamenta l’intera questione. Dalle fondamenta, si è detto, cioè ben  oltre i fattori oggi più visibili quali la destabilizzazione da crisi ormai ai limiti dello stato di emergenza.

Quanto ad aspetti più domestici, la conferma di una reale “domanda di regione” non è di per sé risolutiva perché può essere soddisfatta in due modi molto diversi: in chiave unitaria e accentrata, cioè regione come articolazione delle politiche nazionali, o in senso opposto come scelta di forte pluralismo istituzionale ove, sia pure con diverse possibili varianti, la regione è essenzialmente riferimento e espressione riassuntiva delle autonomie e dei sistemi locali.

Il che rimanda all’esperienza degli ultimi due decenni di dinamiche innovative solo dal centro e alla conferma del peso decisivo delle opzioni sui due nodi di fondo dell’intera relazione centro/periferia: quello classico, rimasto aperto anche nel testo costituzionale del 1948, del rapporto regione-enti locali e quello recente, frutto delle privatizzazioni avviate negli anni ’90 e dell’orientamento pro-mercato dell’Unione Europea, del versante pubblico-privato.

Naturalmente vi sono anche altri aspetti, indubbiamente significativi, come la questione di un regime costituzionale per così dire “fuori asse”, sbilanciato tra un eccesso (almeno formale) di garanzie dell’autonomia regionale sul versante politico/legislativo e una manifesta carenza di tutela su quello amministrativo e delle risorse, che l’esperienza ha mostrato determinante.

Il secondo profilo è rappresentato da ciò che abbiamo imparato strada facendo sul resto del sistema, e in particolare sul centro il cui peso e la cui immutabilità, a prescindere da  innovazioni per linee interne pur significative che in questa sede non hanno rilievo, hanno impedito qualunque evoluzione possibile delle relazioni centro-periferia e dei sistemi locali diversa da quella attuale di una centralizzazione senza orientamenti e indirizzi generali, senza la cura di esigenze sistemiche, senza coordinamento. E dunque, per davvero, centralizzazione senza centro.

Tutto ciò, si badi bene, in violazione frontale del più importante dei principi di regolazione istituzionale dettati dalla Costituzione, quello dell’art.5 che associa profeticamente il mantenimento dell’unità politica e lo sviluppo del sistema delle autonomie  non solo a una diversa amministrazione statale (ispirata al più ampio decentramento amministrativo) ma, più a fondo ancora, ad una funzione legislativa ripensata nei suoi principi e nei suoi metodi.

Senza insistere su questo livello di ridefinizione concettuale e giuridica, restano nei fatti le radicate e del tutto contrastanti premesse generali che tuttora si fanno valere, e cioè l’unità dell’ordinamento coniugata con e riferita (al)la supremazia dello stato persona, e restano le sperimentate, specifiche tecnicalità per farle valere: dal nocciolo duro del combinato Consiglio di Stato, Corte dei conti, Ragioneria generale dello Stato alle modalità extra e contra legem di procedimenti o procedure relative a fasi cruciali del processo decisionale centrale: basti pensare al funzionamento e al ruolo effettivo, ben aldilà delle finalità originarie, svolti dagli apparati nella istruttoria preliminare dei provvedimenti destinati alle sedute del Consiglio dei ministri, di cui una mirabile e poco studiata espressione è costituita dalla c.d. bollinatura.

E’ un peccato, perché la presenza esclusiva e il peso determinante dei singoli ministeri, il cui potere di veto (ovviamente parametrato al rilievo di ciascuno di essi) è in grado di sospendere indefinitivamente l’iter di qualunque proposta non sia seguita direttamente dal singolo Ministro, la dice lunga sulla netta prevalenza di queste amministrazioni su ogni altra istanza e potrebbe spiegare molte cose: dall’allungamento o blocco delle fasi esecutive delle leggi statali all’estendersi continuo del contenzioso costituzionale contro le regioni. Un dato, quest’ultimo, di cui ci si limita a registrare la quantità senza chiedersi quanto di “stato” in senso sistemico e quanto di “stato” in senso burocratico-ministeriale vi sia nel ricorso alla Corte o vi sia stato nelle fasi precedenti, compresi i casi (la maggioranza) che non approdano al contenzioso costituzionale per la disponibilità delle regioni ad accettare le obiezioni avanzate (qualche che ne sia il fondamento) dalle burocrazie centrali, assai più che dai ministri o dalle maggioranze del momento) pur di “salvare”, almeno in parte, le proprie iniziative legislative.

Il  dato di gran lunga più importante da sottolineare e approfondire non è solo quello fattuale dello stato dell’esperienza regionale, delle cause e dei rimedi, su cui vanno registrate convergenze ma anche serie prese di distanza, e su cui comunque si potrà discutere a lungo. Il punto forse più importante che emerge dal confronto, tanto subliminale quanto decisivo, è squisitamente metodologico, quello cioè della natura e dell’ampiezza degli strumenti di analisi e di ricostruzione del dato istituzionale nonché della loro sequenza, perché ovviamente queste scelte influenzano profondamente tanto il riferimento al parametro normativo (quale tra i tanti possibili? il peso della effettività e della prassi…) quanto una operazione preliminare decisiva e (spesso) taciuta:  l’esatta configurazione dell’ambito considerato (non solo “materia”, ma soggetti, risorse, strutture, processi decisionali, storia…) e dei suoi confini. Perché, come ben si sa, al variare di ognuno di questi elementi, finiscono per variare non solo le conclusioni ma l’intero percorso.

Se è così, allora questo è uno dei temi ineludibili che la grave crisi in cui versa il nostro Paese pone alle nostre riflessioni. Un tema imposto dallo scarto tra dinamiche generali e specifiche, che non solo centralizzano tutto furiosamente ma saltano a piè pari, contemporaneamente, le regioni (intese come autonomie politiche) e l’innegabile bisogno di articolazione regionale delle politiche nazionali. Un tema ribadito da un assetto istituzionale delle autonomie che non potendo o riuscendo a fare il passo avanti verso il sistema integrato immaginato da decenni (dalla “supremazia e collaborazione” di Bartole degli anni’70, alle riforme Bassanini) e poi costituzionalizzato nel 2001 (sussidiarietà, flessibilità, differenziazione, processi bottom-up, e altro), subisce di tutto o arretra sulla linea del Piave del dualismo d’epoca: garantistico, apparentemente, per ciascuno, e altrettanto sicuramente perdente per il sistema, per tutti.

Se davvero le cose stanno così tutte le ipotesi sono legittime, compresa quella che ritiene troppo azzardate le scommesse degli interventi costituzionali del 1999 e del 2001: ma allora è innegabile che il fuoco della discussione deve spostarsi dal terreno delle interpretazioni o soluzioni specifiche a quello più metodologico delle premesse da cui si muove e degli strumenti di analisi utilizzati, specie per comprendere il contesto che in alcune sue variabili condiziona profondamente il funzionamento delle istituzioni e il loro modo di essere. Il che, tra l’altro, può costituire una delle ragioni per le quali un intero genere di saperi (quelli giuridici, tra gli altri) rischia la marginalità: certo conta la ruvidezza dei tempi,  ma non possiamo non chiederci se c’è anche qualche importante debolezza nelle nostre voci.

Qualche esempio, per essere concreti: sono convinto che ci sia molto di vero in quanto osservato da Roberto Bin, quando riferisce l’incapacità di differenziarsi e l’ossessione per l’uniformità non solo alla burocrazia, mai come in questi anni imperante, ma alla presa soffocante delle corporazioni, fra l’altro una delle cause primarie della centralizzazione (si negozia solo a Roma, almeno per quello che non è stato chiuso a Bruxelles) e dell’irriducibile settorialismo delle nostre politiche pubbliche.

In sintesi: nel merito, o si fa un passo avanti o uno indietro, adeguando il regime costituzionale al posto che abbiamo deciso di occupare; nel metodo non è pensabile che il punto possa essere saltato a piè pari proprio da giuristi che, come molti di  quelli della generazione di chi scrive, più che fare gli avvocati si sono occupati e tuttora si occupano anche di “progettazione istituzionale” indipendentemente dai gruppi di “saggi” di volta in volta costituiti.

Il che non significa, naturalmente, improvvisarsi ciò che non si è: richiede però verificare gli strumenti, tarare i concetti, allargare il perimetro delle letture e soprattutto dialogare con altre discipline seguendone anche l’evoluzione.

Se ad esempio verifichiamo che c’è una stretta connessione tra centralizzazione-frammentata e forte corporativizzazione degli interessi di settore o se registriamo l’inidoneità della legge (e delle cerniere poste a questo livello) a legare tra loro in modo credibile centro e periferia nelle relazioni istituzionali e nelle politiche di settore, per la crisi intrinseca all’atto legislativo e per la migrazione delle modalità di regolazione verso altre forme e altre sedi  (in particolare, la UE) in ragione del peso determinante assunto da diversi elementi, quali privatizzazioni e trasferimento al mercato o i vincoli  della finanza pubblica e delle relative vicende, non possiamo fare a meno di conoscere e approfondire anche questi profili.

Nello stesso modo, se si fa riferimento al capitale sociale dei sistemi locali non è possibile ignorare che le tesi e il metodo di Putnam, che costituiscono il maggior riferimento in materia,  sono state fortemente contestate da sociologi ed economisti del calibro ad esempio di Aldo Bagnasco. Il che non ci legittima certo a sciogliere direttamente il nodo, perché non ne abbiamo gli strumenti,  ma richiede in ogni caso di esserne consapevoli e porsi almeno la domanda.

 

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